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一般而言，对于全职从业者，如外卖平台的专送骑手、网约车平台的自营司机，由于工作时间长且稳定，往往对平台具有较强经济依赖。

[39]参见《行政诉讼法》(2017)第47条第2款;广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行终字第1463号行政判决书。[11]最高人民法院在2020年印发的《关于行政案件案由的暂行规定》中，将不履行法定职责界定为负有法定职责的行政机关在依法应当履职的情况下消极不作为，从而使得行政相对人权益得不到保护或者无法实现的违法状态。

[24]也有学者认为可将其他规范性文件中规定的履责期限视为行政主体就履责期限向相对人所做的承诺，[25]出于信赖保护的要求，行政机关应当遵守这一履责期限。[2]参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第6版),北京大学出版社2015年版,第210页。[72]例如在黄方伦诉乐清市农业农村局、乐清市人民政府不履行法定职责案中，法院判决认为：至于《企业职工奖惩条例》,已于2008年1月15日废止，上诉人于2018年依据已废止的《企业职工奖惩条例》要求乐清市农业农村局履行审查职责，理由不能成立。[81]参见陕西省西安市中级人民法院(2016)陕01行终315号行政判决书。第四，必要时可说明确定一定期限所遵循的法理，以及所考虑到的个别情形。

这种判定方式实质上是用法定的一般履责期限取代合理期限。[36]参见广东省深圳市南山区人民法院(2015)深南法行初字第109号行政判决书。那么，行政复议制度的司法化和行政化之间究竟是什么关系？两者可否协同共存？又能否互促互进？假设可以，行政复议制度应实现多大程度的司法化？又需保有多大程度的行政化？两者的作用场域、具体指向以及范围边界是什么？这些可谓行政复议制度的本源问题，会对其改革产生根本性、全方位的影响，有必要被认真思考和对待。

除此之外，为践行中央改革初衷，还需进行顶层设计和系统建构，让当事人可以选，即各纠纷解决制度之间应存有差异且自由竞争，当事人的纠纷解决制度选择权得到真正扩充和保障。在行政复议的受案范围和决定类型上，做得还远远不够，发展不尽人意。有些纠纷解决制度的主体则处在特定的系统内，而这正好构成其处理此类纠纷的特色和优势所在，因此，可能无法实现绝对中立，或者将其从该系统中剥离后会导致特色和优势消退。这个特色和优势主要是指对于行政复议机关作出的行政复议决定，作为被申请人的行政机关在执行的压力和动力上可能会更大一些。

在人员配置上，行政复议局的组成人员基本上都是司法行政部门的工作人员，业务素质较高。这些修改皆是激活行政复议制度的行政特色和优势之举，对于提升其实质性化解行政纠纷的能力，增强其在多元纠纷解决机制中的竞争力和吸引力，继而逐步成为化解行政争议的主渠道，意义重大。

根据司法原理和规律，司法权不能作为诉讼标的，司法机关亦不能因其裁判行为在后续程序中沦为被告。至于实践中存在的行政复议主体的司法化改革可能会消解其特色和优势之担忧，则大可不必，因为两者并不处于一个维度内。变更决定的适用范围相对狭窄，并且还是由行政复议机关在三种不同的决定类型中裁量选择。然而，未来随着问题的解决和目的达致，行政复议前置的情形应逐步限缩直至废止。

在实践中，有学者可能担忧，行政复议制度原则上采取言辞审理的模式会降低案件审理的效率，削弱其高效便捷之特色和优势。可也有学者担忧，倘若贸然推行言辞审理模式的司法化改革，将会削弱行政复议制度高效便捷这一行政特色和优势，反过来又会影响到其化解行政争议的主渠道目标的实现。实际上，《行政复议法》已经注意到这些问题，采取了一些针对性的改进举措。这一点行政诉讼也无法与行政复议相比，裁判执行难一直是困扰我国行政诉讼实践比较突出的问题，行政复议机关却很少为此担忧。

其一，纠纷解决制度应各具特色和优势。总而言之，以上两种行政特色和优势是行政复议制度与生俱来、不可剥离的一种自然秉性。

面对此种情形，当时的法院系统，无论是行政审判力量，还是行政审判经验，都尚未做好充分准备。这有利于降低公众对过往行政复议主体不专一、不胜任乃至官官相护的质疑和拷问，培育和树立他们对行政复议制度的信心，理应成为未来我国行政复议主体改革之选。

在程序上，法院可以向行政复议机关送达生效裁判文书，并同时以司法建议的方式建议其自行撤销行政复议决定。此外，各级政府还相继成立由行政执法部门法制机构负责人和业务骨干、高校法学专家以及实务经验丰富的律师组成的行政复议委员会，实行动态管理，作为行政复议机构的专业咨询机构。较之法院，行政复议机关对行政系统的运作更加熟悉，对行政管理知识的运用亦更加精准，审理起来便更加得心应手。（一）行政复议制度与生俱来的行政特色和优势行政复议机关一般都是被申请人的上一级机关，两者均位于行政系统内且具有一种领导与被领导的层级关系。2014年修改前的《行政诉讼法》规定行政复议机关在作出改变决定时要作被告。法院围绕原行政行为展开审查后，作出与行政复议决定不一致的裁判。

其二，纠纷解决过程的亲历性。这样一方面可以确保在行政行为作出过程中处于不对等地位的当事人在行政复议过程中能够实现控辩机会和手段上的基本对等，防止行政复议机关受到被申请人一方的潜在、过度影响。

首先，作为多元纠纷解决机制的构成，行政复议制度的主导功能应是纠纷解决，此乃其立基之本。任何人不得做自己案件的法官，这是一个普适性的自然正义理念。

反映到行为上，就是裁判者可能会通过各式各样、明示或潜在的手段排斥乃至抵触纠纷解决职责。（二）行政复议过程的亲历性一直以来，我国在行政复议方式上主要采取的是书面审查模式，即行政复议机关只需要审查申请人和被申请人按照要求所提交的书面材料，只有在申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，才可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

同样难以想象，一个特色和优势不鲜明的制度能够在多元纠纷解决机制中长期存在和发展下去。以安徽省为例，在《行政诉讼法》修改前，全省范围内的行政复议驳回率一直维持在7.2%左右。实践中，行政复议由维持会转向驳回会初露端倪，行政复议机关作被告的后遗症逐渐凸显。行政复议是一项专业性很强的法律职业活动，但由于产生较晚且长期采取条块管辖的模式，未能实现专职化运行。

在行政复议制度的特定发展阶段，有限度容忍部分行政复议前置情形的存在，确实是必要的。按照法律规定，当事人如果对行政裁决机关作出的裁决不服，可以行政裁决机关为被告向法院提起行政诉讼。

亲历性是基本的司法规律之一，是司法公开的题中之义，亦是司法公信力的重要保障。之所以作出这样的制度安排，其背后考量可能是为了提升行政复议的效率，彰显其高效便捷的行政特色和优势。

行政复议制度无法发挥出自身对其他行政纠纷解决制度应有的引领和补充作用，在特殊类型行政争议的化解方面勇于担当。作为多元纠纷解决机制的构成，行政复议制度以牺牲公正为代价来换取效率，着实有些本末倒置，不仅有违自然正义理念，而且可能加剧申请人的疑窦和不信任感，不利于行政纠纷的实质性化解。

就行政复议制度而言，这意味着其特色和优势主要来源于行政复议机关之身份，即只要行政复议机关仍然隶属于行政系统，行政复议机关对行政复议机构依旧享有一定的领导权和监督权，行政复议制度的特色和优势就无法被剥离。尤其是对于那些特殊类型的纠纷，基于禀赋、能力等条件上以及政治、经济、信息等资源占有上的差异而产生的隐性支配力，其当事人的地位本身就是不对等的，赋予当事人参加言辞审理的权利更为必要。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出：发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用。如果各纠纷解决制度之间千篇一律，缺乏差异，那么多元纠纷解决机制即失去了实际意义，当事人的选择权亦会无形间遭到虚置和侵蚀。

相较于行政诉讼制度，行政复议制度本就起步稍晚，知名度较低且位于行政系统内，信誉度不高，再加上这些年相关社会宣传工作做得还不到位，导致公众对行政复议制度的知晓率并不理想，继而降低了其被选择的概率。尽管2014年修改的《行政诉讼法》为保障行政诉讼裁判的有效执行增设了诸多强有力的制度和举措，但我们有理由相信，无论行政诉讼在此方面如何改进和优化，只要行政复议机关肯发力、肯用力，对于作为被申请人的行政机关，其执行手段和方式只会比法院更多样、更有力，执行起来亦会更加便利。

在行政复议权集中至一级政府的情况下，可由各级司法行政部门负责，重点宣传行政复议制度的性质和功能、特色和优势、运作流程和规则等。近些年，这一情形还呈现出逐步扩大的趋势，并得到了一些学者的支持。

纠纷解决内含诸多价值，正义无疑处于第一顺位，这是当事人信任并愿意选择的前提和基础。与此同时，两种改革路径在具体推行的过程中还面临着顾此失彼、此消彼涨的理论质疑和现实拷问。